תנאי השימוש בקרקע חקלאית / אביגדור ליבוביץ, עו״ד

בתהליך השינוי המתבקש בהחלטות המועצה ונהלי רמ"י, עמדנו על הצורך המיידי בתיקון ההחלטה בפרק משנה 8.3 סימן ז' להחלטות המועצה, כך שניתן יהיה להשכיר בתי מגורים שנבנו בהיתר, בייחוד לאחר יישום ההחלטה במסלול "דמי חכירה" (3.75% + מע"מ).

כעת אני מבקש לעמוד על נושא נוסף שקשור לתהליך השינוי במסגרת עידן הנחלה המהוונת, שעולה במקרים רבים, הן במסגרת הליכי מכירה של נחלות והן במסגרת חלוקת עיזבון בין יורשים וכן במסגרת שאלות שמופנות על ידי אגודות ובעלי הנחלות שמבקשים לקבל תשובה - האם הם יכולים להשכיר את הקרקעות החקלאיות?

בפועל, בעלי נחלות רבים משכירים את הקרקעות החקלאיות שמהוות חלק בלתי נפרד מהרכב הנחלה ולעיתים מאפשרים למעבד לעשות שימוש בקרקעות החקלאיות רק על מנת שיעובדו ולא יוותרו נטושות אף מבלי לדרוש תמורה.

חשוב להבהיר בעניין זה, כי אחד מאבני היסוד של משטר הנחלות הוא "עיבוד הקרקע החקלאית ברציפות" ועל כן, יש לשים לב היטב לכך שהקרקע תהיה מעובדת ולא נטושה.

השאלות המרכזיות שנעלה בדיון זה הן:

  1. האם לאגודה או לבעל נחלה קיימת זכות להקנות לצד ג' זכות לעשות שימוש בקרקע החקלאית?
  2. ככל וניתן להקנות זכות שימוש - באילו תנאים?
  3. האם קיימת אכיפה כנגד אגודות ובעלי נחלות שמקנים זכות שימוש ללא היתר?

בכדי להשיב על השאלות נפנה תחילה להוראות המרכזיות בהחלטות המועצה ובחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), תשכ"ז - 1967 (להלן: "חוק ההתיישבות").

חוק ההתיישבות החקלאית:

בחוק ההתיישבות "קרקע חקלאית" מוגדרת כך:
  "קרקע שנועדה לשמש לייצור תוצרת חקלאית, לגידול פרחים, למשתלה, לגידול בעלי חיים או להחזקתם או למרעה להם, או להחזקת ציוד חקלאי או מלאי חקלאי"

חוק ההתיישבות מגדיר מהו "שימוש חורג" בקרקע חקלאית כך:

"שימוש חורג", לעניין קרקע חקלאית - שימוש שהוגדר כך בתוספת הראשונה"

חוק ההתיישבות קובע את ההגדרת ל"איסור שימוש חורג" כך:

  "המחזיק או הזכאי להחזיק קרקע חקלאית ממקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל - על פי הסכם חכירה או על פי רשות (להלן - מחזיק), לא ינהג בקרקע  שימוש חורג אלא על פי היתר בכתב מאת שר החקלאות או מאת מי שהשר הסמיכו לכך  ברשומות, ובלבד שאם סירוב להתיר שימוש חורג ניתן על ידי מי ששר החקלאות הסמיכו כאמור, יהיה המחזיק רשאי לבקש עיון מחדש על ידי השר עצמו"

במקרה שבו בעל נחלה פועל בשימוש חורג בקרקע חקלאית ללא היתר, החוק קובע כי תוגש כנגדו תביעה להפקעה בהתאם להוראות שלהלן:  

"מי שהפר הוראה.... ועל אף התראה בכתב מאת שר החקלאות, או ממי שהשר הסמיכו לכך בהודעה ברשומות, לא חדל מן ההפרה תוך חודש ימים מיום קבלת ההתראה, רשאי שר החקלאות, או מי שהשר הסמיכו לכך בהודעה ברשומות, לתבוע בועדה הפקעת זכותו לגבי אותה קרקע חקלאית ולמכסה האישית שניתנה לגבי אותה קרקע"

הזכות בקרקע החקלאית תופקע בהתאם להוראות שלהלן:

הוכחה ההפרה.... תפקיע הועדה את הזכויות ... ובלבד שאם היה בית המגורים של המחזיק בקרקע החקלאית שהופקעה לא יחול צו ההפקעה על הבית; ואולם רשאית הועדה על פי בקשת מי שקיבל את הקרקע .... להחיל את צו ההפקעה על הבית, אם הוכח כי הובטח למחזיק סידור חלוף כמשמעותו בחוק הגנת הדייר, תשט"ו-1955"

הפעולות המהוות "שימוש חורג" בקרקע חקלאית הדורשות אישור של השר או מי שהסמיכו לכך, מפורטות בתוספת הראשונה, כלהלן:

  "1.  העברה או הקנייה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה, או שעבוד הזכות ואולם עיבוד הקרקע על ידי שכירים או על ידי מי שקיבל על עצמו את העיבוד בקבלנות ועל  חשבון המחזיק לא יראו כשימוש חורג.

  1. יצירת שותפות בקרקע או ביבול, מלבד אם השותפות היא בין תושבי אותו ישוב והשותפים עובדים במידה שווה.
  2. הקניית זכות אריסות בקרקע או ביבול.
  3. הקנית זכות רכישת היבול בשדה.
  4. שעבוד היבול.. .
  5. הקניית זכות מגורים"

החלטות מועצת מקרקעי ישראל:

פרק 8 להחלטות המועצה קובע את המדיניות להקצאת קרקע חקלאית ובפרק משנה 8.2 להחלטות המועצה נקבעו ההוראות להחכרת קרקע חקלאית בדרך של נחלה במושבים וכן ההגדרה לקרקע חקלאית והשימוש שניתן לבצע בקרקע.

"הקצאה בדרך של נחלה" - קרקע חקלאית תוקצה במסגרת של נחלות. גודל נחלה ייקבע על ידי הרשות לתכנון ופיתוח במשרד החקלאות ופיתוח הכפר.

"שינוי ייעוד" - בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית, ייקבע כי עם שינוי ייעודה של קרקע חקלאית לייעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תושב לרשות .עם השבת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצוי עבור השקעותיו בקרקע ועבור ביטול זכותו בשיעור שתקבע מועצת מקרקעי ישראל.

"מטרת החכירה" - קרקע חקלאית תוקצה בדרך של חכירה בלבד, לייצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים, וכן לצרכי הייצור החקלאי"

"תקופת החכירה" - תקופת החכירה ותנאי חידוש החכירה יהיו ל- 4 תקופות מתחדשות של 49 שנים כל אחת... "

"תנאי החכירה" -         
(א) במושב, נחלות יוחכרו ישירות למתיישב בתיאום עם האגודה.

)ב) חוכר של קרקע חקלאית, חייב להתגורר בנחלה, לנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות שלשמן הוחכרה הקרקע.       

(ג) זכות החכירה של החוכר אשר לא מילא אחר החובות המפורטות בסעיף קטן (ב( או שוועדה מקצועית מיוחדת שמונתה לעניין זה על ידי שר החקלאות, קבעה כי הזניח את עיבוד הקרקע, תפקע, והנחלה תושב לרשות אשר תפצה את החוכר ותשלם לו עבור השקעותיו בנחלה, בסכום  שתקבע מועצת מקרקעי ישראל...  במקרה שהחוכר הזניח את עיבוד הקרקע בגלל מחלה, זיקנה או מסיבות שאינן תלויות בו, הוא יהיה זכאי לפיצוי בשיעור השווה לערך הריאלי של  הנחלה.

(ד) חוכר ובני משפחתו הסמוכים על שולחנו לא יהיו זכאים להחזיק יותר מנחלה אחת על מקרקעי ישראל. הגיעה כדין לידי חוכר יותר מנחלה אחת, חייב הוא להותיר בידו נחלה אחת  בלבד והיתר להשיב לרשות.

)ה) חוכר של קרקע חקלאית לא יהיה רשאי להחכיר החכרת משנה קרקע חקלאית שנמסרה לו,  אלא אם כן נאלץ הוא להפסיק את עיבוד הקרקע באופן ארעי לתקופה שלא תעלה על 3 שנים  מתוך תקופה של 10 שנות חכירה רצופות ולאחר שקיבל את הסכמת הרשות לכך.

"שנת שמיטה" - חוכר של קרקע חקלאית רשאי להשכיר בהשכרת משנה קרקע חקלאית שנמסרה לו או חלק ממנה, לתקופה שתחילתה ביום כ"ט באלול בשנה הקודמת לשנת השמיטה וסיומה ביום א' בתשרי בשנה שלאחר שנת השמיטה. השכרת המשנה תתאפשר רק לשם קיום מצוות שמיטה, באופן שיופסק עיבוד וניצול הקרקע וכל שימוש אחר בקרקע בתקופה האמורה.

"פטירת חוכר" - נפטר חוכר נחלה, לא תפוצל זכות החכירה על הקרקע בין היורשים והנחלה תושב לרשות. היורשים זכאים לפיצוי בעבור השקעות שנעשו בקרקע, בשיעור השווה לערך הריאלי של הנחלה... על אף האמור, לא תושב נחלה לרשות אם יימצא הסדר בין יורשי נחלה, לפיו יקבל את הנחלה אחד היורשים למשך כל תקופת החכירה לאחר שיוכח להנחת דעתה של הרשות כי לרשות היורש האמצעים והיכולת להמשיך בעיבוד הנחלה ביעילות. באגודה שהיא מושב עובדים לא תימסר הקרקע ליורשים אלא בתיאום עם האגודה.

" מטרת החכירה" -

 חלקות א' - מגורי החוכר ושימוש חקלאי.

 חלקות ב' ו- ג' - שימוש חקלאי בלבד.

"חובת מגורים ועיבוד הנחלה" - החוכר חייב להתגורר בנחלה ולעבדה בקביעות וברציפות. החוכר רשאי לעבד את הנחלה באמצעות האגודה או על פי היתר בכתב לשותפות שניתן מאת שר החקלאות ופיתוח הכפר או מאת מי שהשר הסמיכו לכך ברשומות בהתאם לסעיף 2 בחוק ההתיישבות החקלאית..."

סיכום תנאי השימוש בקרקע חקלאית:

כעת לאחר שבחנו את ההוראות המרכזיות בחוק ההתיישבות ובהחלטות המועצה, מצאנו כי מדיניות החכרת קרקע חקלאית בדרך של נחלה כוללת שלוש הוראות יסודיות:

חובת עיבוד הקרקע בקביעות וברציפות, איסור השכרת משנה, קבלת אישור לשימוש חורג במקרה שבו בעל הנחלה מבקש לבצע את אחת הפעולות הקבועות בתוספת הראשונה לחוק ההתיישבות.

הסנקציה - שעומדת לפתחו של בעל הנחלה במקרה שבו הוא פועל בניגוד להוראות חוק ההתיישבות והחלטות המועצה היא : הפקעת הקרקע.

כעת נשיב לשאלה הראשונה ששאלנו -

האם בעל הנחלה זכאי להשכיר את הקרקעות החקלאיות של הנחלה? והתשובה היא - לא! שכן קיים איסור להשכרה של קרקע חקלאית אלא אם ניתן אישור בכתב לשימוש חורג.

האם בעל נחלה יכול להשכיר את הקרקע לחבר אגודה? גם במקרה זה נשיב בשלילה ונבהיר - אלא אם בעל הנחלה קיבל אישור ממשרד החקלאות כאשר האישור יינתן בהתאם לתוספת הראשונה לחוק ההתיישבות בתנאי כי: "השותפות היא בין תושבי אותו ישוב והשותפים         עובדים במידה שווה - כלומר - יש להוכיח כי מדובר בשותפות ובעבודה במידה שווה!

האם אגודה זכאית להשכיר קרקע חקלאית למעבד חיצוני? גם במקרה זה נשיב בשלילה! ונבהיר, כי על האגודה לעמוד בתנאים שנקבעו בחוק ההתיישבות במסגרת התוספת הראשונה וכן בהחלטות המועצה.

סעיף 8.3.20 לקובץ החלטות המועצה שכותרתו "העברת זכויות" קובע כך:
"החוכר והאגודה אינם רשאים להעביר את הזכויות במוחכר או לשעבדו בכל צורה שהיא אלא בהסכמת הרשות מראש ובכתב. לעניין זה, העברת זכויות - הענקת הזכויות, העברתן, הסבתן או ויתור עליהן, החכרת המוחכר בחכירת משנה, השכרת הנחלה, מסירת חזקה או שימוש בנחלה במישרין או בעקיפין, שיתוף בנחלה או בכל זכות הנובעת מזכויות החוכר בנחלה, והכל בין בתמורה ובין ללא תמורה, בשלמות או בחלק. על אף האמור, אם בידי שר החקלאות ופיתוח הכפר או מי שהשר הסמיכו לכך בהתאם לחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז - 1967, ניתן היתר בכתב להעברת הזכויות או שיעבוד המוחכר, השותפות לא תהווה העברת זכויות או שיעבוד המוחכר לעניין סעיף זה.

השאלה השניה ששאלנו היתה -

באילו תנאים בעל נחלה או אגודה יכולים להקנות זכות שימוש בקרקע חקלאית?

והתשובה לשאלה זו היא - בהתאם לחוק ההתיישבות יש לעמוד בתנאים הקבועים בתוספת הראשונה ביחס ל"שימוש חורג" בקרקע חקלאית ולקבל היתר ממשרד החקלאות לכל מקרה שבו בעל נחלה או אגודה מבקשים להקנות זכות שימוש כאשר מובהר, כי מדובר בשימוש המהווה "שותפות בזכויות וחובות".

האם האגודה יכולה להקנות זכות שימוש לקבלן שמעבד את החלקות?

התשובה היא שהאגודה יכולה לשכור קבלן שיבצע עיבוד של החלקות אך לא להעביר אליו את הזכויות והחובות ביחס לקרקעות החקלאיות או לבצע עסקת "אריסות" כלומר, להקנות למעבד זכות לקבל "אחוזים קבועים" מהרווחים שנובעים מהגידולים בקרקע החקלאית.

השאלה השלישית ששאלנו היתה - האם קיימת אכיפה כנגד אגודות ובעלי נחלות שמקנים זכות שימוש ללא היתר?

בעניין זה, נפנה לפסק הדין שניתן בתיק תלמי מנשה (ע"א 10998-02-16). בהליך זה נטען, כי אגודת תלמי מנשה פעלה בניגוד לחוק ההתיישבות האוסר שימוש חורג בקרקע והשכירה 180 דונם חלקות חקלאיות לצד ג' לצרכי עיבוד חקלאי.

האגודה טענה כי היא מעבדת את הקרקע באמצעות קבלן ולא משכירה את החלקות לצד ג'.

פסק הדין קבע - כי האגודה אינה מעבדת בעצמה או באמצעות מי מחבריה את הקרקע אלא שהעיבוד החל משלב הכנת הקרקע, השתילה וכלה בשיווק התוצרת ומכירתה נעשה על ידי צד ג'.  הוחלט - כי האגודה תפנה את הקרקע ותשיב את הקרקע למדינה.

ערעור בבית המשפט העליון נדחה.

אכיפת שימושים בקרקע חקלאית:

אכיפה של שימושים חורגים שמתבצעים בקרקע חקלאית עומדת בראש סדר העדיפויות של רשויות האכיפה. עמדתי במאמרים רבים על "טבעת האכיפה" שמשלבת זרועות בין: רשות מקרקעי ישראל, הועדה המקומית לתכנון ובניה, היחידה הארצית לאכיפה בהתאם לתיקון 116 לחוק התכנון והבניה ובמקרה של שימוש חורג בקרקע חקלאית, נצרף גם את הממונה על ביצוע חוק ההתיישבות במשרד החקלאות.

הרכבת הדורסנית של האכיפה אינה עוצרת והיא פעולת כל העת בכל המרחבים. אני חייב להבהיר לכל מי שחושב  שהאכיפה הוקפאה או נעצרה - כי אין שום החלטה או הצעת החלטה שקובעת כי תופסק או תוקפא האכיפה כנגד שימושים המבוצעים על קרקעות חקלאיות או שימושים חורגים המבוצעים בחלקות המגורים של הנחלות.

בשלושה מקרים שפגשתי השבוע מצאתי, כי בעלי נחלה שהשכירו מחסנים חקלאיים או קרקע חקלאית או רפת - כאשר השימוש מבוצע על ידי צד ג' ובעל הנחלה מקבל דמי שכירות - קיבלו התראה מהממונה על ביצוע חוק ההתיישבות במשרד החקלאות. במכתבי ההתראה שהתקבלו אצל בעלי הנחלות, הם נדרשו לפנות במיידי את השוכרים ולא יאוחר מתום 30 ימים ואם מדובר בהפרה חוזרת יש לפנות בתוך שבוע ימים שאם לא כן תוגש כנגדם תביעה להפקעה של החלקות החקלאיות. מכתבי ההתראה מופנים גם לאגודה שכן היא החתומה על הסכם המשבצת עם רמ"י.

בעניין זה נבהיר, כי בהתאם לחוק ההתיישבות והפסיקה, אגודות נדרשות לשלוח מכתב התראה במקרה שבו מבוצע שימוש חורג על ידי בעל נחלה. בפסקי הדין אגודות חויבו בתשלום קנסות או נענשו בהפקה של חלקות חקלאיות, במקרה שבו הן לא ידעו להוכיח כי נשלחו על ידם התראות לבעל הנחלה שביצע את השימוש החורג.

דוגמא נוספת - בעל נחלה בן 80 הסב מבנה חקלאי שממוקם מחוץ לחלקת המגורים, לבית מגורים שמושכר על ידו בסך של 5,000 ₪ לחודש. ההסבה בוצעה לפני עשרים שנה והשכירות שהוא מקבל מאפשרת לו לשלם עבור ההוצאות החודשיות. בעל הנחלה קיבל מכתב התראה ממשרד החקלאות ויחד עם זאת דרישה לתשלום דמי שימוש מרמ"י בסך של 300,000 ₪!        
בפגישה עם בעל הנחלה ניכר היה שהוא לא מבין מדוע מבנה שנבנה בהיתר כדין לא ניתן להשכרה וכיצד הרשות פונה אליו אחרי שחלפו עשרים שנים ובייחוד לאור גילו המתקדם.

חשוב להבין, כי במקרה המתואר, אין כלל היתכנות להסדרה של המבנה הממוקם על קרקע חקלאית. הרשות יודעת לגלות סבלנות במקרה שבו יש היתכנות להסדרה, אם לדוגמא המבנה ממוקם על חלקת המגורים וניתן להסדיר אותו לשימוש של מגורים או פל"ח או למבנה קייט ואם מתבצעת בנחלה פעילות חקלאית והמבנה נמצא בחלקה א' ניתן לבחון הסדרה לשימוש נלווה לחקלאות (בבקשה להיתר לשימוש נלווה יש להוכיח כי התוצרת היא מהנחלה על מנת לקבל היתר).

בעל הנחלה שקיבל קנס בסך 300,000 ₪, לא אגר כספים ליום שבו תתקבל הדרישה, אלא שהכספים שימשו אותו למחייה בשוטף. הדרישה של רמ"י מאיימת על הקיום שלו, ממש כך!
כל חטאו היה בכך שהוא רצה להתקיים משכירות. במקרה זה, שבו המבנה בשימוש חורג ממוקם על קרקע חקלאית, שונה בתכלית ממקרה שבו המבנה ממוקם על חלקת המגורים שכן קיימת היתכנות להסדרה של המבנה ושם מצאתי, כי האכיפה היא פחות אגרסיבית, דבר שמאפשר להגיע להסדר עם רמ"י.

במקרה שתיארתי לעיל, ההתמודדות עם דרישת התשלום היא באמצעות הפחתה של השומה, ראשית בהגשת השגה בגין "טעות משפטית" כי השטח שבגינו נדרש הקנס גבוה מהשטח בפועל ולאחר מכן הגשת "השגה שמאית" בגין השווי למ"ר שנדרש בדרישת דמי השימוש.

לאור העובדה כי מתקיים תהליך שיש לו היתכנות גבוהה ביחס להשכרת בתי מגורים שנבנו בהיתר בנחלות בייחוד לאחר יישום ההחלטה במסלול של "דמי חכירה" (3.75% + מע"מ) וכן ביחס להרחבת השימושים להשכרת מבנים לשימוש פל"ח, אני ממליץ כבר כיום להתחיל בהליכי הסדרה של מבנים בנחלה שמיועדים למגורים או לפל"ח על מנת שניתן יהיה למצוא מקורות פרנסה אלטרנטיביים בנחלה.

ביחס להשכרה של חלקות חקלאיות או מבנים הממוקמים על חלקות חקלאיות, נבהיר, כי לאור האכיפה המאסיבית שמתקיימת בכל המרחבים, חשוב לצמצם בהקדם סיכונים ולשים לב היטב, בייחוד למבנים הבנויים על חלקות חקלאיות שנעשה בהם שימוש שאינו חקלאי הואיל ומבנים אלה נמצאים בראש סדר העדיפויות של רשויות האכיפה וההסדרים אליהם ניתן להגיע במקרה של דרישה או תביעה, הם מאוד מוגבלים לאור חומרת העבירה.

בתהליך השינוי בהחלטות רמ"י במסגרת הדרישה לבטל הוראות יסודיות ב"משטר הנחלות" ההיסטורי - המטרה היא להביא לכך שיתוקן עוול היסטורי והתוצאה של מהלך זה, היא שבעל הנחלה יוכל להתפרנס בכבוד מהנחלה ולהנות מהקניין בגינו הוא שילם מיסים שנים רבות, הן בחלקת המגורים והן בחלקה א' ובחלקות החקלאיות.           

אני מאחל לכל בית ישראל ביום זה שנצעד קדימה ונאחד את השורות למען עתיד טוב יותר לילדינו כשתמיד נזכור את ההיסטוריה של עמנו!  

אביגדור לייבוביץ, עו״ד

משרד עורכי דין ליבוביץ מתמחה באגודות שיתופיות ומיסים.

דוא״ל: avigdor@lieblaw.co.il

האיחוד החקלאי

דרך מנחם בגין 74 , תל אביב
תל אביב, 67215
טל: 03-5620621, פקס: 03-5622353
ליצירת קשר בדוא״ל

This e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.

זוהר טבנקין 0587824237